提升涉農政策效能 保障國家糧食安全
來源： 團結報 類別：新聞中心 更新時間：2020-09-21 閱讀次
當前，我國農業生產基礎差、底子薄的局面尚未根本改變，“生計型”農業和小農經濟特征還較突出，糧食等主要農產品供求處于緊平衡，大豆等部分品種缺口較大，保障國家糧食安全的基礎仍不穩固。盡管近年來，國家相繼出臺一系列農業支持保護政策，對促進農業生產發展和農民持續增收發揮了重要作用，但與農業發展需要和國際經貿規則相比，仍存在一些問題和不足，亟須調整完善，提高政策效能。
黨中央、國務院歷來高度重視“三農”工作。習近平總書記強調，越是面對風險挑戰，越要穩住農業，越要確保糧食和重要副食品安全；要加大糧食生產政策支持力度，保障種糧基本收益。在當前落實“六保”任務中，保糧食安全是重要內容。2004年以來，以保障國家糧食安全、提高農民收入、促進農業可持續發展為目標，國家先后實施了以四大補貼為主，包括糧食最低收購價、臨時收儲、資源環境保護等一系列措施在內的農業支持保護政策。2016年以后，按照市場化改革取向，進一步調整形成了以農業支持保護補貼、稻谷小麥最低收購價和玉米大豆“市場化收購+生產者補貼”為主要內容的政策框架，基本涵蓋農業生產各個環節，財政支農力度不斷加大，初步形成了比較全面的農業支持保護政策體系。
在不斷強化的政策推動下，我國糧食等重要農產品有效供給保障能力、農民收入水平和農業可持續發展能力都有了歷史性跨越式提升。具體來說：一是糧食生產連年豐收，為有效應對國內外復雜局面和風險挑戰增添了底氣，也為經濟社會發展大局穩定提供了有力支撐。二是農民收入持續增加，增速連續多年保持“兩個高于”，城鄉居民收入差距由2004年的3.21倍下降到2019年2.73倍。三是資源環境條件不斷改善，耕地地力水平、化肥農藥利用率和秸稈、畜禽糞污、農膜利用率穩步提高，促進了農業綠色和可持續發展。
然而，隨著近年來國內外宏觀環境和農業發展階段變化，我國農業支持保護政策也日益暴露出一些問題和不足。一是支持力度不夠。從總量上看，目前我國農業支出總額約1.2萬億元，占全國財政總支出的比重明顯低于發達國家水平。二是支出結構不合理。國內農業支持政策中，“黃箱”政策手段單一、主要集中于特定產品，而非特定產品“黃箱”空間運用不充分。“綠箱”政策中，糧油儲備支出占比偏高，而農業保險保費補貼、農業科技創新、農業資源環境保護支出占比較低；農業基礎設施建設投入在“綠箱”中占比雖然不小，但與高標準農田等基礎建設的目標需求相比，總量仍很不夠，導致建設標準偏低和實際進度偏慢。“藍箱”政策則剛剛起步，支持水平還較低。三是政策刺激效應減弱。近年來，由于國家糧食最低收購價連續下調，種糧成本上升，種糧比較效益持續走低，甚至出現凈利潤為負，造成糧食面積尤其是口糧面積逐年下滑，其中小麥面積連續3年減少，僅2019年就減少800多萬畝；稻谷面積連續2年減少，特別是早稻面積累計減少近1800萬畝。
未來一個時期，要根據新形勢新情況，以保障國家糧食安全、健全市場機制為目標，改革完善農業支持保護制度，創新農業補貼方式，加快建立以直接收入補貼為基礎、以保險補貼為支撐、符合國際貿易規則的新型農業支持保護政策體系。
加強涉農法規建設，建立健全投入保障制度。適應經濟和農業發展水平，堅持把糧食生產作為各級財政優先保障領域，建立財政支農穩定增長機制，明確土地出讓收入用于糧食生產比例，引導形成多方投入格局，逐步增加財政支農投入，使農業支出占比達到10%左右。同時，借鑒發達國家做法，制定農業政策法案，盡快將農業投入、農業補貼、農業保險等領域成熟的政策上升為法律，增強政策的穩定性和約束性，并根據農業發展階段適時修訂。
遵循市場規律和國際規則，調整完善農業補貼政策。以市場化為導向，在WTO農業協議框架下，調整優化現行農業支持政策，由價格支持為主向收入補貼為主轉型，用足“黃箱”、用好“綠箱”、啟用“藍箱”，進一步優化支出結構，構建既滿足農業生產需要又適應世貿組織規則的新型農業補貼政策體系。“黃箱”政策集中支持三大主糧作物，并加快糧食收儲制度改革，協調好政策性收儲與市場化收購的關系，充分利用市場主體降低政策執行成本，提高資金效能；同時，強化面向糧棉油糖等大宗農產品的非特定產品“黃箱”政策支持，主要是擴大農機具購置補貼和糧食適度規模經營補貼。“綠箱”政策著力于提高農業基礎競爭力水平，促進農業綠色發展和生態環境保護，主要包括擴大耕地地力保護、輪作休耕、黑土地保護、保護性耕作以及秸稈、農膜資源化利用等綠色生態補償補貼規模，提高科技創新推廣、農民教育培訓、生產性服務業等服務支持投入，加大產地初加工、冷鏈物流、園區建設等產業發展政策支持。“藍箱”政策主要針對面積、產量基本穩定的產品，適應農業供給側結構性改革需要，促進產品內部結構調整，著力提升農業生產質量效益和競爭力。
突出糧食生產重點，增強補貼指向性和精準度。中央財政支農投入重點向主產區糧食生產傾斜，優先支持“兩區”內高標準農田、水利設施以及公共基礎設施配套建設。鼓勵地方政府特別是糧食主產區政府發行用于糧食生產的專項債券。同時，為更好體現國家戰略意志和主產區、主銷區共同責任，探索形成與糧食生產掛鉤的補貼機制，健全中央和糧食主銷區對糧食主產區的利益補償機制，盤活糧食風險基金，使主產區種糧比較效益和農民收入水平顯著提高，增強政府抓糧和農民種糧的內生動力。
健全農業風險分散機制，實施差異化保險補貼。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，推進大宗農產品保險擴面提標增品，加快地方優勢特色農產品保險獎補試點，并向“三區三州”深度貧困地區扶貧特色產業傾斜。中央財政綜合考慮各地糧食產量、人均財力水平、災害頻度強度等因素，實施差異化保費補貼政策，并提高糧食主產區補貼標準和賠付比例。調整完善保費補貼方式，探索由“補保險機構”向直接“補參保農民”轉型，提高農民投保積極性和選保自主性。深化農業保險創新，穩步擴大農業大災、完全成本、收入保險和“保險+期貨”試點范圍，為防范自然災害和市場變動雙重風險提供更加有效保障。組建國家農業再保險公司，堅持農業保險政策性定位，建立相應考評機制，向承保機構提供政策性再保險服務和巨災救助，構建政府、農民、承保機構利益平衡機制。適應產業發展需求，更好發揮產業部門在政策設計、費率厘定、定性理賠等方面作用，確保農業保險姓農惠農。
黨中央、國務院歷來高度重視“三農”工作。習近平總書記強調，越是面對風險挑戰，越要穩住農業，越要確保糧食和重要副食品安全；要加大糧食生產政策支持力度，保障種糧基本收益。在當前落實“六保”任務中，保糧食安全是重要內容。2004年以來，以保障國家糧食安全、提高農民收入、促進農業可持續發展為目標，國家先后實施了以四大補貼為主，包括糧食最低收購價、臨時收儲、資源環境保護等一系列措施在內的農業支持保護政策。2016年以后，按照市場化改革取向，進一步調整形成了以農業支持保護補貼、稻谷小麥最低收購價和玉米大豆“市場化收購+生產者補貼”為主要內容的政策框架，基本涵蓋農業生產各個環節，財政支農力度不斷加大，初步形成了比較全面的農業支持保護政策體系。
在不斷強化的政策推動下，我國糧食等重要農產品有效供給保障能力、農民收入水平和農業可持續發展能力都有了歷史性跨越式提升。具體來說：一是糧食生產連年豐收，為有效應對國內外復雜局面和風險挑戰增添了底氣，也為經濟社會發展大局穩定提供了有力支撐。二是農民收入持續增加，增速連續多年保持“兩個高于”，城鄉居民收入差距由2004年的3.21倍下降到2019年2.73倍。三是資源環境條件不斷改善，耕地地力水平、化肥農藥利用率和秸稈、畜禽糞污、農膜利用率穩步提高，促進了農業綠色和可持續發展。
然而，隨著近年來國內外宏觀環境和農業發展階段變化，我國農業支持保護政策也日益暴露出一些問題和不足。一是支持力度不夠。從總量上看，目前我國農業支出總額約1.2萬億元，占全國財政總支出的比重明顯低于發達國家水平。二是支出結構不合理。國內農業支持政策中，“黃箱”政策手段單一、主要集中于特定產品，而非特定產品“黃箱”空間運用不充分。“綠箱”政策中，糧油儲備支出占比偏高，而農業保險保費補貼、農業科技創新、農業資源環境保護支出占比較低；農業基礎設施建設投入在“綠箱”中占比雖然不小，但與高標準農田等基礎建設的目標需求相比，總量仍很不夠，導致建設標準偏低和實際進度偏慢。“藍箱”政策則剛剛起步，支持水平還較低。三是政策刺激效應減弱。近年來，由于國家糧食最低收購價連續下調，種糧成本上升，種糧比較效益持續走低，甚至出現凈利潤為負，造成糧食面積尤其是口糧面積逐年下滑，其中小麥面積連續3年減少，僅2019年就減少800多萬畝；稻谷面積連續2年減少，特別是早稻面積累計減少近1800萬畝。
未來一個時期，要根據新形勢新情況，以保障國家糧食安全、健全市場機制為目標，改革完善農業支持保護制度，創新農業補貼方式，加快建立以直接收入補貼為基礎、以保險補貼為支撐、符合國際貿易規則的新型農業支持保護政策體系。
加強涉農法規建設，建立健全投入保障制度。適應經濟和農業發展水平，堅持把糧食生產作為各級財政優先保障領域，建立財政支農穩定增長機制，明確土地出讓收入用于糧食生產比例，引導形成多方投入格局，逐步增加財政支農投入，使農業支出占比達到10%左右。同時，借鑒發達國家做法，制定農業政策法案，盡快將農業投入、農業補貼、農業保險等領域成熟的政策上升為法律，增強政策的穩定性和約束性，并根據農業發展階段適時修訂。
遵循市場規律和國際規則，調整完善農業補貼政策。以市場化為導向，在WTO農業協議框架下，調整優化現行農業支持政策，由價格支持為主向收入補貼為主轉型，用足“黃箱”、用好“綠箱”、啟用“藍箱”，進一步優化支出結構，構建既滿足農業生產需要又適應世貿組織規則的新型農業補貼政策體系。“黃箱”政策集中支持三大主糧作物，并加快糧食收儲制度改革，協調好政策性收儲與市場化收購的關系，充分利用市場主體降低政策執行成本，提高資金效能；同時，強化面向糧棉油糖等大宗農產品的非特定產品“黃箱”政策支持，主要是擴大農機具購置補貼和糧食適度規模經營補貼。“綠箱”政策著力于提高農業基礎競爭力水平，促進農業綠色發展和生態環境保護，主要包括擴大耕地地力保護、輪作休耕、黑土地保護、保護性耕作以及秸稈、農膜資源化利用等綠色生態補償補貼規模，提高科技創新推廣、農民教育培訓、生產性服務業等服務支持投入，加大產地初加工、冷鏈物流、園區建設等產業發展政策支持。“藍箱”政策主要針對面積、產量基本穩定的產品，適應農業供給側結構性改革需要，促進產品內部結構調整，著力提升農業生產質量效益和競爭力。
突出糧食生產重點，增強補貼指向性和精準度。中央財政支農投入重點向主產區糧食生產傾斜，優先支持“兩區”內高標準農田、水利設施以及公共基礎設施配套建設。鼓勵地方政府特別是糧食主產區政府發行用于糧食生產的專項債券。同時，為更好體現國家戰略意志和主產區、主銷區共同責任，探索形成與糧食生產掛鉤的補貼機制，健全中央和糧食主銷區對糧食主產區的利益補償機制，盤活糧食風險基金，使主產區種糧比較效益和農民收入水平顯著提高，增強政府抓糧和農民種糧的內生動力。
健全農業風險分散機制，實施差異化保險補貼。按照“中央保大宗、地方保特色”的思路，推進大宗農產品保險擴面提標增品，加快地方優勢特色農產品保險獎補試點，并向“三區三州”深度貧困地區扶貧特色產業傾斜。中央財政綜合考慮各地糧食產量、人均財力水平、災害頻度強度等因素，實施差異化保費補貼政策，并提高糧食主產區補貼標準和賠付比例。調整完善保費補貼方式，探索由“補保險機構”向直接“補參保農民”轉型，提高農民投保積極性和選保自主性。深化農業保險創新，穩步擴大農業大災、完全成本、收入保險和“保險+期貨”試點范圍，為防范自然災害和市場變動雙重風險提供更加有效保障。組建國家農業再保險公司，堅持農業保險政策性定位，建立相應考評機制，向承保機構提供政策性再保險服務和巨災救助，構建政府、農民、承保機構利益平衡機制。適應產業發展需求，更好發揮產業部門在政策設計、費率厘定、定性理賠等方面作用，確保農業保險姓農惠農。
